CUANDO
DE CREAR TRIBUTOS SE TRATA
Nadie duda de la
conveniencia de dotar al Estado del instrumento necesario para agenciarse los
recursos necesarios para atender a todas aquellas necesidades que la sociedad
requiere. Ese instrumento, por su importancia, tiene un sustento constitucional
en el art. 74 de la carta magna. Se suele definir resumidamente con la frase “no
hay tributo sin ley previa”, pero esto no debe entenderse literalmente. A esto
se le llama “principio de legalidad” y lo definiremos mejor como un reparto de
competencias normativas, como veremos.
Por “ley” en sentido
formal se entiende a la ley aprobada por el Congreso, como parte de un proceso
que pone en juego las instituciones de la democracia representativa, que toma
su tiempo y tiene sus ventajas, pero también sus propias dificultades. Es obvio
que no puede esperarse que todos y cada uno de los tributos, correspondientes
hasta la última tasa del último municipio del país, sea aprobada por una ley en
este sentido. De allí que la frase que define al principio de legalidad debe
interpretarse dándole al término “ley” un sentido mucho más amplio.
Para ello, debemos
distinguir entre las tres clases de tributos: impuestos, contribuciones y
tasas. Los impuestos son tributos no vinculados, lo cual quiere decir que son exigibles
a los ciudadanos únicamente en base a su capacidad contributiva, pero sin que
puedan esperar una contraprestación directa o indirecta a cambio de pagar el
impuesto. Como es obvio, esos impuestos financian los gastos generales del
Estado. Esta clase de tributo se crea, modifica o deroga solo por ley del Congreso,
o por Decreto Legislativo (cuando hay de por medio una delegación de facultades
legislativas), e incluye los impuestos del gobierno central (IGV, Impuesto a la
Renta, etc.) como las leyes que regulan los impuestos municipales (Impuesto
Predial, de Alcabala, etc.). Hay una excepción: los aranceles aduaneros, que
por su dinamismo, la Constitución ha confiado su regulación a decretos
supremos.
Las contribuciones,
que sirven para financiar servicios u obras públicas generales o dirigidas a un
grupo determinado (por ejemplo, la contribución a ESSALUD), se regulan por ley
si los entes administradores son parte del Poder Ejecutivo. Pero también hay
contribuciones regionales y municipales, en cuyo caso se regulan mediante
ordenanzas regionales u ordenanzas municipales, respectivamente. Además, en
este último caso, las contribuciones deben sujetarse a los principios
restrictivos de la Ley de Tributación Municipal.
Finalmente, las tasas
son tributos que se pagan por un servicio directamente prestado al contribuyente,
en sus varias modalidades: por el uso de bienes públicos (derechos), por un
servicio público, p.e. serenazgo (arbitrios), o por la autorización para
realizar determinadas actividades, p.e. una licencia de construcción (licencias).
Si las tasas son del gobierno central se regulan por decreto supremo
(ministerios) o por la norma más alta del organismo respectivo (p.e. tasas registrales
de la SUNARP). Si son regionales o municipales, por ordenanza regional o
municipal, respectivamente.
A esto es a lo que llamamos
reparto de competencias normativas: la Constitución nos indica la clase de norma
con la que se puede regular cada clase de tributo. Una forma distinta
implicaría una transgresión al principio y abre la posibilidad de reclamar en
la vía administrativa o incluso constitucional. Por ejemplo, no son pocos los
casos en que los municipios intentan crear tributos sin una verdadera contraprestación
al contribuyente (impuestos, en realidad), ya sea pretextando servicios que
forman parte de sus facultades generales, o poniéndoles una etiqueta que
aparenta un arbitrio por un servicio que en realidad no se presta. Ante estos
casos, es necesario estar alerta y analizar si verdaderamente estamos ante una
tasa y si no, saber si se está usando la norma correcta, para no caer en pagos
indebidos.
(*) Abogado PUCP, MBA
Centrum Católica. Montes Delgado – Abogados SAC.
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