Columna “Derecho & Empresa”
CUESTIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN POSTERIOR EN
MATERIA ADUANERA
Natalia Távara Corvera (*)
Como bien se sabe el procedimiento
de fiscalización es aquel mediante el cual la Administración Tributaria realiza
una serie de actos encaminados a verificar la correcta determinación de la
obligación tributaria o al cumplimiento de obligaciones formales; que en el
ámbito de tributos internos incluye el análisis de las obligaciones tributarias
auto determinadas por el propio contribuyente. Sin embargo en materia aduanera
implica un control posterior para verificar la veracidad de las declaraciones, descubrir
su falsedad, o en los casos en los que se presuma la existencia de indicios de
la comisión de delitos aduaneros u otros ilícitos, ejercer las acciones penales
respectivas; ya que la responsabilidad de los operadores aduaneros no cesa aun
cuando ya se haya efectuado el levante de mercancías o concluido el despacho.
Es así que resulta necesario un control
posterior (proceso de fiscalización aduanera) basado en la revisión
documentaria de las Declaraciones, revisión física de las mercancías y/o la
inspección de la empresa importadora/ exportadora. Sin embargo, no puede la
Administración Aduanera basarse en ello para realizar una fiscalización (y las
acciones que se logren realizar dentro de esta) de cualquier manera, y es que
debemos poner sobre la mesa las siguientes interrogantes: ¿Debería ser
discrecional y hasta sorpresivo el inicio de alguna de las acciones de fiscalización
aduanera? ¿Deberían estas realizarse sin precisión, de manera prepotente e
indiscriminada? O, muy por el contrario, ¿deberían seguir ciertos lineamientos
que impidiesen vulnerar los derechos de los administrados?
Claramente, lo lógico sería esta
última opción, pues pese a las facultades de control de las que goza la
Administración Aduanera en virtud del ejercicio de la potestad aduanera
reconocido en el artículo 165° de la Ley General de Aduanas:
“Artículo 165º.- Ejercicio de la
potestad aduanera
La Administración Aduanera, en
ejercicio de la potestad aduanera, podrá
disponer la ejecución de acciones de control, antes y durante el despacho de
las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del
territorio aduanero, tales como:
a) Ejecutar acciones de control, tales como: la descarga, desembalaje,
inspección, verificación, aforo, auditorías, imposición de marcas, sellos,
precintos u otros dispositivos, establecer rutas para el tránsito de
mercancías, custodia para su traslado o almacenamiento, vigilancia, monitoreo y
cualquier otra acción necesaria para el control de las mercancías y medios de
transporte;
b) Disponer las medidas preventivas de inmovilización e incautación de
mercancías y medios de transporte;
c) Requerir a los deudores tributarios, operadores de comercio exterior o
terceros, el acceso a libros, documentos, archivos, soportes magnéticos, data
informática, sistemas contables y cualquier otra información relacionada con
las operaciones de comercio exterior;
d) Requerir la comparecencia de deudores tributarios, operadores de
comercio exterior o de terceros;
e) Ejercer las medidas en frontera disponiendo la suspensión del despacho
de mercancías presuntamente falsificadas o pirateadas, de acuerdo a la
legislación de la materia;
f) Registrar a las personas cuando ingresen o salgan del territorio
aduanero.”
Siempre debe velarse porque la
Administración no extralimite sus facultades de manera que los administrados
puedan ver vulnerados sus derechos y hasta caer en indefensión. Como la
responsabilidad de los operadores no cesa aun cuando ya se habría efectuado el
levante de mercancías o concluido el despacho, es lógico la realización de
fiscalización aduanera a posteriori (ya sea revisión documentaria, revisión
física de mercaderías, etc.), sin embargo planteamos los siguientes puntos a
tener en cuenta cuando la Administración Aduanera se presente y pretenda
realizar alguna de las acciones de control ya mencionadas.
Primero, pese a no tener una
regulación reglamentaria específica, el procedimiento de fiscalización aduanera
se asemeja al procedimiento de fiscalización de los tributos internos, al ser además
Aduanas parte de SUNAT. Es así que en principio debería regirse entonces no
sólo por lo establecido en la Ley General de Aduanas y las normas de los
procedimientos aduaneros específicos: INPCFA.PG.01 (que regula las Acciones de
Control Aduanero) y el INPCFA.PE.01.02 (que regula las Visitas de Inspección), sino
también y de manera supletoria, por lo regulado en el Código Tributario y en el
Reglamento de Fiscalización de SUNAT (Decreto Supremo N° 085-2007-EF). Este
procedimiento está a cargo de la Intendencia Nacional de Prevención del
Contrabando y Fiscalización Aduanera quien asumió las funciones de la anterior
Intendencia de Control Aduanero INPCFA.
Si bien la discrecionalidad en la
fiscalización aduanera es necesaria, esta debe ser respecto a la selección de
las empresas a inspeccionar (basándose en criterios geográficos, fraude
potencial del sector, etc.), más no respecto al procedimiento en sí. Tenemos
que tener en cuenta para saber cómo deberá desarrollarse el procedimiento de
fiscalización aduanera posterior si es que estamos dentro del supuesto de un
procedimiento general o si se trata del Procedimiento específico de Visitas de
Inspección a despachadores de aduana, almacenes aduaneros, empresas de servicio
postal y empresas de servicio de entrega rápida (otro tipo de acciones de
control).
Cuando se trata de un procedimiento de fiscalización aduanera
general, dado que dentro de la norma aduanera que escasamente regula este
supuesto (el INPCFA.PG.01), no dice mucho acerca del desarrollo de la Fiscalización
aduanera posterior, tendremos que remitirnos a lo
regulado tanto en el Código Tributario como en el Reglamento de
Fiscalización. De esta manera, puede
decirse que el Procedimiento de fiscalización aduanera posterior tendrá que
iniciarse (al igual que en la Fiscalización de Tributos Internos) con una Carta
presentando al agente de Aduanas y/o encargado de la realización del
procedimiento y con otro documento que sustente este inicio de la fiscalización
aduanera posterior y que contenga básicamente la relación de los documentos (en
caso de ser necesario) a revisar o de manera general, los aspectos a
fiscalizar; teniendo la misma naturaleza que el 1° Requerimiento de SUNAT en el
caso de los Tributos Internos. Además, será necesario la emisión de un Acta
donde quedará constancia de las acciones tomadas, los hechos sucedidos e
incluso las posibles infracciones constatadas.
Ahora, durante el procedimiento de fiscalización aduanera deberán
seguirse ciertos lineamientos, los cuales se determinarán basándose en los
principios de razonabilidad o proporcionalidad, así como del debido
procedimiento regulado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, al
ser esta una Ley de aplicación supletoria en virtud de lo establecido en la
norma IX del Título Preliminar del Código Tributario.
Deberá aplicarse el principio de
razonabilidad, ya que este principio busca que las decisiones de la
administración mantengan una proporción de los medios que emplea para realizar
su actuación, tal como se encuentra establecido en el numeral 4 del artículo IV
del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
(…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las
decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporción entre
los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
De esta manera, la razonabilidad
deberá aplicarse por ejemplo al momento de que los agentes de Aduanas procedan
al acceso a libros, documentos, archivos, soportes magnéticos, data
informática, sistemas contables y cualquier otra información relacionada con
las operaciones de comercio exterior ( o cuando procedan a la realización de
cualquier otra acción de control a las que encuentran facultados); no
exagerando en el uso de ciertas medidas en la realización del control, como por
ejemplo puede ser el llevar canes a una inspección de una empresa industrial
que exporta alimentos (teniendo en cuenta que dicho rubro de exportación debe
cumplir siempre ciertos estándares de calidad y sanidad), o por ejemplo
cuando los agentes de aduanas
“empoderados” por las facultades de fiscalización otorgadas por la Ley General
de Aduanas, deciden exagerar en las medidas de seguridad para la realización de
la fiscalización solicitando que se les deje solos dentro de los almacenes para
que puedan “realizar correctamente” su labor; todo ello teniendo en cuenta que el
principio de razonabilidad implica encontrar justificación lógica en los
hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los
poderes públicos.
Asimismo, es
claro que la fiscalización posterior aduanera deberá cumplir con el respeto al principio del
debido procedimiento administrativo, el cual sirve de garantía a los derechos
de los administrados; el cual implica que todos los administrados (en este caso
los operadores de comercio exterior) tengan el derecho a la existencia de un
procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones
administrativas que le conciernan, y correlativamente, que la Administración
(en este caso Aduanas) tenga el deber de producir sus decisiones mediante el
cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento. Principio que además
se encuentra estrechamente ligado a la obligación de seguirse un procedimiento regular, requisito de validez de todo acto
administrativo.
“ARTÍCULO
3.- REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Son requisitos de validez de los
actos administrativos:
(…)5. Procedimiento Regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser
conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto
para su generación.”
Cuando se trate del Procedimiento específico de Visitas de
Inspección a despachadores de aduana, almacenes aduaneros, empresas de servicio
postal y empresas de servicio de entrega rápida (otra tipo de acciones de
control), se aplicará además de lo ya antes mencionado, lo establecido en el
procedimiento INPCFA-PE.01.02; realizándose una especie de “trabajo
de gabinete” de parte de la Comisión de fiscalización (formada por los agentes
de aduanas designados) a fin de procesar toda la información recopilada y de
ser necesario se requerirá documentación para complementar o confirmar un hecho
investigado, tanto al operador de comercio exterior fiscalizado como a otras
dependencias de la SUNAT o instituciones públicas o privadas, del país o del
extranjero.
Los hallazgos encontrados por la Comisión serán plasmados
en un informe sustentado técnica y legalmente (entiéndase “debidamente motivado”),
el cual posteriormente es revisado por la División de Fiscalización del Sector
Otros Servicios y Operadores y aprobado por la Gerencia de Fiscalización, luego
de lo cual, de determinarse la existencia de infracciones sancionables con
multa, se emitirán las resoluciones de multa y los respectivos documentos de
cobranza.
En conclusión, la realización del
Procedimiento de Fiscalización posterior en materia Aduanera no debe realizarse
de manera arbitraria ni exagerarse en la ejecución de las acciones de control, sino
que, en efecto, al ser un procedimiento administrativo siempre deberá regirse
por los principios administrativos de la Ley del Procedimiento Administrativo
General y por las normas de aplicación supletoria como el Código Tributario y el
Reglamento de Fiscalización.
(*) Universidad de Piura. Montes Delgado – Abogados
SAC.
