REGLAMENTO
DE FISCALIZACION: ¿NO DEBERIA SER UNA LEY?
Daniel
Montes Delgado (*)
Queremos en esta
ocasión cuestionar el hecho de que el procedimiento de fiscalización
tributaria, al menos en el caso de SUNAT, haya sido regulado mediante un
reglamento, es decir, un decreto supremo. Y eso porque pensamos que, conforme a
las normas que analizaremos, debería ser un procedimiento regulado por ley, sin
perjuicio de incluir más disposiciones de garantía hacia los contribuyentes,
que buena falta le hace al susodicho reglamento.
El art. 74 de la Constitución
señala como un principio tributario, el de “respeto a los derechos
fundamentales de la persona”, que aunque no sea un principio en realidad, sino
el primer deber del Estado, como lo proclama el art. 1 de la misma Constitución,
es igualmente exigible y constituye una especie de garantía para los
administrados. En no pocas ocasiones, ese principio ha servido para que el
Tribunal Constitucional, por ejemplo, defina hasta dónde pueden llegar las
facultades de fiscalización de SUNAT.
Además, esta misma
norma constitucional señala al principio de legalidad, entendido como la
obligación del Estado de normas los aspectos principales de los tributos
mediante una norma con rango de ley.
Precisamente, el
inciso c) de la Norma IV del Código Tributario, cuando desarrolla ese principio
de legalidad, incluye como una materia reservada a la ley: “Normar los
procedimientos jurisdiccionales, así
como los administrativos en cuanto a derechos o garantías del deudor
tributario.” Si hablamos de procedimiento jurisdiccionales, esos son los
judiciales, como la acción contencioso administrativa, o la acción de amparo, o
la revisión del procedimiento coactivo en sede judicial cuando ha terminado la
cobranza, pero la fiscalización no tiene que ver con ellos.
En cambio, la
fiscalización se desarrolla en el ámbito de lo administrativo. ¿Tiene ese
procedimiento algo que ver con derechos o garantías a favor de los
contribuyentes? La respuesta es: claro que sí. Si el resultado de este procedimiento
puede ser, por ejemplo, dejar de lado toda la contabilidad del contribuyente y
aplicarle una presunción de ventas omitidas, no nos cabe duda de que hay allí
derechos y garantías que proteger, como el derecho a un debido procedimiento,
el derecho a producir y ofrecer pruebas, el derecho a la defensa, entre otros,
que son precisamente algunos de los derechos fundamentales de las personas, a
que hace referencia el art. 74 de la Constitución ya citado.
Otros derechos
fundamentales vinculados con el tema tributario y que pueden verse afectados
por el procedimiento de fiscalización, son el de intimidad (¿hasta dónde puede
investigar el Estado lo que hacemos?), el de trabajo (¿debemos soportar una
auditoría al punto de dejar de trabajar para atender al Estado?), el de
igualdad (definitivamente, SUNAT no trata igual a todos los contribuyentes
fiscalizados, a pesar de que todos son iguales ante la ley), el de la
inviolabilidad de la correspondencia (¿está bien que se me exija revelar todas
las comunicaciones para justificar una operación económica?), entre otros.
Por todo ello, esta
previsión del legislador del Código Tributario nos parece que determina una
exigencia de que el reglamento de fiscalización no se regule por un decreto
supremo, sino por una ley, de modo que el poder ejecutivo no tenga libertad de
modificarlo cuando y como quiera, además de llenar algunos vacíos que tiene
actualmente, como por ejemplo, la indefinición acerca de las famosas “acciones
inductivas”, que en la práctica se comportan como auditorías, cuando legalmente
no lo son. Esperemos que en el futuro se dicte una ley en este sentido.
(*) Abogado PUCP, MBA
Centrum Católica. Montes Delgado – Abogados SAC.
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