REQUISITOS
PARA PROCEDENCIA DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO
Daniel
Montes Delgado (*)
El proceso de cumplimiento (también llamado acción de
cumplimiento) fue incorporado en la Constitución de 1993 (numeral 6 del art.
200) como una garantía constitucional, disponible para los ciudadanos que
quieran defender sus derechos ante la renuencia de una autoridad o funcionario
que no cumple un mandato legal o un acto administrativo firme. Como quiera que
la naturaleza de este proceso no es claramente definida en la norma
constitucional, se han generado debates acerca de ello y se ha discutido mucho
sobre si estamos ante un proceso que defiende un verdadero derecho fundamental
de los ciudadanos.
El Tribunal Constitucional (TC) zanjó el tema a
través de una sentencia con carácter de precedente vinculante (STC 00168-2005-PA/TC),
en la cual se adhirió a la teoría de que existe un derecho fundamental de los
ciudadanos a “defender la eficacia de las normas legales y los actos
administrativos”, precisamente a través de la acción de cumplimiento. Y
adicionalmente, el TC fijó los requisitos para la procedencia de estas
demandas, en cuanto a las características de las normas o actos administrativos
cuyo cumplimiento se va a exigir.
Es loable el esfuerzo del TC por ampliar cada vez
más el número de derechos constitucionales de los ciudadanos, pero en este caso
vemos un defecto en la interpretación de este órgano. Y es que olvida que el
numeral 3 del art. 70 del Código Procesal Constitucional (CPC) dispone que la acción
de cumplimiento deberá ser declarada improcedente cuando se haya interpuesto “para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus”.
Conforme a ello, si la renuencia de la autoridad o
funcionario lesiona o amenaza un derecho constitucional susceptible de ser
defendido a través de la acción de amparo, por ejemplo, no cabe interponer un
proceso de cumplimiento. Pero si uno revisa los arts. 23 (habeas corpus), 37
(amparo) y 61 (habeas data) del mismo CPC, verá que el listado de derechos protegidos por esos
procesos es amplísimo, cubriendo prácticamente todos los incluidos en el primer
capítulo de la Constitución, además de tener, especialmente en el caso del
habeas corpus y el amparo, sus respectivos cajones de sastre respecto a la
defensa de los derechos constitucionales (el amparo sirve así “para defender
los demás [derechos] que la Constitución reconoce”).
Si el ciudadano tiene como pretensión que la
autoridad cumpla con una norma legal o acto administrativo, por ejemplo, sin lo
cual no puede ejercer debidamente su derecho al trabajo, este último es el
derecho realmente importante y no tanto el derecho reconocido por el TC a
defender la eficacia de las normas legales. Y, en ese orden de ideas, hace bien
el CPC en señalar que no procede la acción de cumplimiento sino que debe
interponerse un amparo. Y lo mismo se puede decir de las renuencias de las
autoridades que afectan los derechos de propiedad, de libre contratación, de
seguridad social, de remuneración, de creación intelectual, etc.
Y es que al ciudadano no le interesa tanto
convertirse en un defensor de la legalidad (eso, para empezar, es tarea del
Ministerio Público y de otras entidades), sino el conseguir la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales cuya vulneración o amenaza le causan
perjuicios directos. Así, este supuesto derecho creado por el TC a defender la
eficacia de las normas legales y de los actos administrativos puede decirse que
es un derecho de segundo orden, o subordinado a los otros que sí están mencionados
en la Constitución (y los no mencionados también pero que atañen directamente a
la personalidad de los ciudadanos).
Siguiendo esta línea de pensamiento al extremo, si
como vemos el amparo sirve para proteger los demás derechos reconocidos en la
Constitución, este derecho a defender la eficacia de las normas legales y de
los actos administrativos tendría que igualmente ser defendido mediante ese
proceso de amparo y no por el proceso de cumplimiento, de modo que toda demanda
de cumplimiento tendría que terminar siendo improcedente, lo cual por supuesto
sería un absurdo, ya que la disposición constitucional que lo creó quedaría
vacía de sentido.
En realidad, lo que debió hacer el TC es
explicarnos por qué este supuesto derecho a defender la eficacia de las normas
y de los actos administrativos se distingue de los derechos susceptibles de ser
defendidos por el amparo, habeas corpus y habeas data, aceptando que
verdaderamente pueda ser considerado un derecho constitucional y no uno derivado
de los que verdaderamente lo son, cosa que no ha hecho. O, en todo caso, debió
renunciar a su pretensión de crear un nuevo derecho carente de sentido práctico
y disponer otras reglas para la tramitación de los procesos de cumplimiento, en
concordancia con el citado art. 70 del CPC, para que no caigamos en este
aparente sinsentido constitucional, donde pareciera que todo y nada pueden ser
defendidos (o no) con el proceso de cumplimiento, laberinto que, a propósito,
ocasiona muchos problemas de aplicación a los jueces de primera y segunda
instancia que tienen a cargo estos procesos.
(*) Abogado PUCP, MBA Centrum Católica. Montes
Delgado – Abogados SAC.
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