Fiscalización aduanera

Columna “Derecho & Empresa”

CUESTIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN POSTERIOR EN MATERIA ADUANERA

Natalia Távara Corvera (*)

Como bien se sabe el procedimiento de fiscalización es aquel mediante el cual la Administración Tributaria realiza una serie de actos encaminados a verificar la correcta determinación de la obligación tributaria o al cumplimiento de obligaciones formales; que en el ámbito de tributos internos incluye el análisis de las obligaciones tributarias auto determinadas por el propio contribuyente. Sin embargo en materia aduanera implica un control posterior para verificar la veracidad de las declaraciones, descubrir su falsedad, o en los casos en los que se presuma la existencia de indicios de la comisión de delitos aduaneros u otros ilícitos, ejercer las acciones penales respectivas; ya que la responsabilidad de los operadores aduaneros no cesa aun cuando ya se haya efectuado el levante de mercancías o concluido el despacho.

Es así que resulta necesario un control posterior (proceso de fiscalización aduanera) basado en la revisión documentaria de las Declaraciones, revisión física de las mercancías y/o la inspección de la empresa importadora/ exportadora. Sin embargo, no puede la Administración Aduanera basarse en ello para realizar una fiscalización (y las acciones que se logren realizar dentro de esta) de cualquier manera, y es que debemos poner sobre la mesa las siguientes interrogantes: ¿Debería ser discrecional y hasta sorpresivo el inicio de alguna de las acciones de fiscalización aduanera? ¿Deberían estas realizarse sin precisión, de manera prepotente e indiscriminada? O, muy por el contrario, ¿deberían seguir ciertos lineamientos que impidiesen vulnerar los derechos de los administrados?

Claramente, lo lógico sería esta última opción, pues pese a las facultades de control de las que goza la Administración Aduanera en virtud del ejercicio de la potestad aduanera reconocido en el artículo 165° de la Ley General de Aduanas:  

“Artículo 165º.- Ejercicio de la potestad aduanera

La Administración Aduanera, en ejercicio de la potestad aduanera, podrá disponer la ejecución de acciones de control, antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del territorio aduanero, tales como:

a)       Ejecutar acciones de control, tales como: la descarga, desembalaje, inspección, verificación, aforo, auditorías, imposición de marcas, sellos, precintos u otros dispositivos, establecer rutas para el tránsito de mercancías, custodia para su traslado o almacenamiento, vigilancia, monitoreo y cualquier otra acción necesaria para el control de las mercancías y medios de transporte;

b)       Disponer las medidas preventivas de inmovilización e incautación de mercancías y medios de transporte;

c)       Requerir a los deudores tributarios, operadores de comercio exterior o terceros, el acceso a libros, documentos, archivos, soportes magnéticos, data informática, sistemas contables y cualquier otra información relacionada con las operaciones de comercio exterior;

d)       Requerir la comparecencia de deudores tributarios, operadores de comercio exterior o de terceros;

e)       Ejercer las medidas en frontera disponiendo la suspensión del despacho de mercancías presuntamente falsificadas o pirateadas, de acuerdo a la legislación de la materia;

f)         Registrar a las personas cuando ingresen o salgan del territorio aduanero.”

 

Siempre debe velarse porque la Administración no extralimite sus facultades de manera que los administrados puedan ver vulnerados sus derechos y hasta caer en indefensión. Como la responsabilidad de los operadores no cesa aun cuando ya se habría efectuado el levante de mercancías o concluido el despacho, es lógico la realización de fiscalización aduanera a posteriori (ya sea revisión documentaria, revisión física de mercaderías, etc.), sin embargo planteamos los siguientes puntos a tener en cuenta cuando la Administración Aduanera se presente y pretenda realizar alguna de las acciones de control ya mencionadas.

Primero, pese a no tener una regulación reglamentaria específica, el procedimiento de fiscalización aduanera se asemeja al procedimiento de fiscalización de los tributos internos, al ser además Aduanas parte de SUNAT. Es así que en principio debería regirse entonces no sólo por lo establecido en la Ley General de Aduanas y las normas de los procedimientos aduaneros específicos: INPCFA.PG.01 (que regula las Acciones de Control Aduanero) y el INPCFA.PE.01.02 (que regula las Visitas de Inspección), sino también y de manera supletoria, por lo regulado en el Código Tributario y en el Reglamento de Fiscalización de SUNAT (Decreto Supremo N° 085-2007-EF). Este procedimiento está a cargo de la Intendencia Nacional de Prevención del Contrabando y Fiscalización Aduanera quien asumió las funciones de la anterior Intendencia de Control Aduanero INPCFA.

Si bien la discrecionalidad en la fiscalización aduanera es necesaria, esta debe ser respecto a la selección de las empresas a inspeccionar (basándose en criterios geográficos, fraude potencial del sector, etc.), más no respecto al procedimiento en sí. Tenemos que tener en cuenta para saber cómo deberá desarrollarse el procedimiento de fiscalización aduanera posterior si es que estamos dentro del supuesto de un procedimiento general o si se trata del Procedimiento específico de Visitas de Inspección a despachadores de aduana, almacenes aduaneros, empresas de servicio postal y empresas de servicio de entrega rápida (otro tipo de acciones de control).

Cuando se trata de un procedimiento de fiscalización aduanera general, dado que dentro de la norma aduanera que escasamente regula este supuesto (el INPCFA.PG.01), no dice mucho acerca del desarrollo de la Fiscalización aduanera posterior, tendremos que remitirnos a lo regulado tanto en el Código Tributario como en el Reglamento de Fiscalización.  De esta manera, puede decirse que el Procedimiento de fiscalización aduanera posterior tendrá que iniciarse (al igual que en la Fiscalización de Tributos Internos) con una Carta presentando al agente de Aduanas y/o encargado de la realización del procedimiento y con otro documento que sustente este inicio de la fiscalización aduanera posterior y que contenga básicamente la relación de los documentos (en caso de ser necesario) a revisar o de manera general, los aspectos a fiscalizar; teniendo la misma naturaleza que el 1° Requerimiento de SUNAT en el caso de los Tributos Internos. Además, será necesario la emisión de un Acta donde quedará constancia de las acciones tomadas, los hechos sucedidos e incluso las posibles infracciones constatadas.

Ahora, durante el procedimiento de fiscalización aduanera deberán seguirse ciertos lineamientos, los cuales se determinarán basándose en los principios de razonabilidad o proporcionalidad, así como del debido procedimiento regulado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, al ser esta una Ley de aplicación supletoria en virtud de lo establecido en la norma IX del Título Preliminar del Código Tributario.

Deberá aplicarse el principio de razonabilidad, ya que este principio busca que las decisiones de la administración mantengan una proporción de los medios que emplea para realizar su actuación, tal como se encuentra establecido en el numeral 4 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:

“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

(…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

De esta manera, la razonabilidad deberá aplicarse por ejemplo al momento de que los agentes de Aduanas procedan al acceso a libros, documentos, archivos, soportes magnéticos, data informática, sistemas contables y cualquier otra información relacionada con las operaciones de comercio exterior ( o cuando procedan a la realización de cualquier otra acción de control a las que encuentran facultados); no exagerando en el uso de ciertas medidas en la realización del control, como por ejemplo puede ser el llevar canes a una inspección de una empresa industrial que exporta alimentos (teniendo en cuenta que dicho rubro de exportación debe cumplir siempre ciertos estándares de calidad y sanidad), o por ejemplo cuando  los agentes de aduanas “empoderados” por las facultades de fiscalización otorgadas por la Ley General de Aduanas, deciden exagerar en las medidas de seguridad para la realización de la fiscalización solicitando que se les deje solos dentro de los almacenes para que puedan “realizar correctamente” su labor; todo ello teniendo en cuenta que el principio de razonabilidad implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los poderes públicos.

Asimismo, es claro que la fiscalización posterior aduanera deberá cumplir con el respeto al principio del debido procedimiento administrativo, el cual sirve de garantía a los derechos de los administrados; el cual implica que todos los administrados (en este caso los operadores de comercio exterior) tengan el derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones administrativas que le conciernan, y correlativamente, que la Administración (en este caso Aduanas) tenga el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento. Principio que además se encuentra estrechamente ligado a la obligación de seguirse un procedimiento regular, requisito de validez de todo acto administrativo.

“ARTÍCULO 3.- REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Son requisitos de validez de los actos administrativos:

(…)5. Procedimiento Regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.”

Cuando se trate del Procedimiento específico de Visitas de Inspección a despachadores de aduana, almacenes aduaneros, empresas de servicio postal y empresas de servicio de entrega rápida (otra tipo de acciones de control), se aplicará además de lo ya antes mencionado, lo establecido en el procedimiento INPCFA-PE.01.02; realizándose una especie de “trabajo de gabinete” de parte de la Comisión de fiscalización (formada por los agentes de aduanas designados) a fin de procesar toda la información recopilada y de ser necesario se requerirá documentación para complementar o confirmar un hecho investigado, tanto al operador de comercio exterior fiscalizado como a otras dependencias de la SUNAT o instituciones públicas o privadas, del país o del extranjero.

Los hallazgos encontrados por la Comisión serán plasmados en un informe sustentado técnica y legalmente (entiéndase “debidamente motivado”), el cual posteriormente es revisado por la División de Fiscalización del Sector Otros Servicios y Operadores y aprobado por la Gerencia de Fiscalización, luego de lo cual, de determinarse la existencia de infracciones sancionables con multa, se emitirán las resoluciones de multa y los respectivos documentos de cobranza.

En conclusión, la realización del Procedimiento de Fiscalización posterior en materia Aduanera no debe realizarse de manera arbitraria ni exagerarse en la ejecución de las acciones de control, sino que, en efecto, al ser un procedimiento administrativo siempre deberá regirse por los principios administrativos de la Ley del Procedimiento Administrativo General y por las normas de aplicación supletoria como el Código Tributario y el Reglamento de Fiscalización.

(*) Universidad de Piura. Montes Delgado – Abogados SAC.