Columna “Derecho & Empresa”
MUNICIPIOS
Y ORDENES DE PAGO: ¿QUIEN NOS AYUDA?
Daniel
Montes Delgado (*)
En materia
tributaria los municipios disponen de los mismos tres tipos de valores (así
llamamos en la jerga tributaria a los actos administrativos con los cuales se
exige una deuda a los contribuyentes): resoluciones de determinación,
resoluciones de multa y órdenes de pago. El primero se usa normalmente para
cobrar la diferencia entre el tributo declarado por el contribuyente y lo fiscalizado
por la entidad, mientras que la segunda se usa para sancionar una infracción
tributaria.
En el caso de
la orden de pago, se trata de tributos por cobrar, y el Código Tributario (CT) señala
seis supuestos para emitirla, incluyendo cuatro que tienen que ver indirectamente
con la determinación del tributo, y solo dos (numerales 1 y 3 del art. 78) se
aplican, por un lado, a tributos autoliquidados (declarados pero no pagados) y,
por otro lado, a diferencias en el tributo derivadas de errores de redacción o
cálculo en las declaraciones.
Aunque debiera
estar en la Ley de Tributación Municipal, existe la regla de que las municipalidades
solo pueden emitir órdenes de pago en esos dos casos que derivan de las propias
declaraciones de los administrados; lo cual está señalado en la Ley del
Procedimiento de Cobranza Coactiva (LPCC) que, pese a su nombre genérico, solo
se aplica a municipalidades (SUNAT se rige solo por el Código Tributario y sus
reglamentos). Esto tiene su origen, qué duda cabe, en el uso extendido y hasta
abusivo de este tipo de valor por los municipios. La explicación de tal abuso
es sencilla: mientras las resoluciones de determinación se pueden reclamar sin
pago previo, las órdenes de pago requieren pagarse para ser reclamadas. Como es
obvio, la tentación de la administración municipal de turno de agenciarse
recursos y pasarle el problema a la siguiente, es muy grande.
Ahora bien,
los ejecutores coactivos, tanto bajo las reglas del CT como de la LPCC, tienen
como facultad, y como deber también, obviamente, verificar primero la exigibilidad
de la deuda contenida en los valores, incluyendo las órdenes de pago que, la
LPCC señala expresamente deben haber sido “emitidas conforme a ley”. Eso, para
lo que tratamos aquí, estriba en primer lugar en que se haya respetado la
emisión de la orden de pago solo en los casos de tributos autodeterminados por
el contribuyente y en los casos de errores materiales.
Sin embargo, no
pocos municipios siguen usando abusivamente la orden de pago para cobrar
diferencias en el Impuesto Predial como resultado de fiscalizaciones (mal
llamadas “reajustes”, “inspecciones”, “regularizaciones”, etc.) o de discrepancias
en los valores arancelarios de los terrenos, así como para desconocer
beneficios tributarios o incluso compensaciones tributarias. Por supuesto, el
contribuyente puede reclamar la orden de pago y argüir su desnaturalización para
reclamar sin pago previo, conforme a la excepción que está prevista en la ley
para ello; pero usualmente, si el municipio ya decidió abusar de la figura,
rechaza esa excepción sin más, con lo cual el camino a seguir es la apelación
al Tribunal Fiscal para discutir esa inadmisibilidad, lo que puede tomar demasiado
tiempo. Mientras tanto, el municipio empezará a cobrarle.
Claro, si el ejecutor
coactivo hiciera su trabajo, no debería iniciar el procedimiento de cobranza
sino hasta que se resuelva el reclamo o la apelación primero sobre la inadmisibilidad
y después sobre el fondo del asunto, pero no lo hace. ¿Qué sigue? En teoría, como
la LPCC modificada permite suspender la cobranza si se presenta la demanda de
revisión judicial y la misma puede presentarse desde que el ejecutor inicie el
procedimiento, esto debería ser suficiente para que el contribuyente encuentre
auxilio en los tribunales (juzgados y salas superiores), quienes podrían
imparcialmente establecer que las órdenes de pago fueron emitidas extralimitándose
de los supuestos legales.
Lamentablemente,
encontramos en la práctica que los órganos jurisdiccionales no aceptan que ese
control de la emisión de la orden de pago se le haya dado al ejecutor coactivo,
no importa si en una norma diferente, y que no puede dejar de ejercerlo. Se
limitan a señalar que la orden de pago ha sido emitida por otro órgano
municipal (dirección o gerencia de rentas) y que el ejecutor coactivo, como un
buen soldado, no puede cuestionar ello, sino que solo debe ejecutar lo que le
encarguen, sea legal o no.
Peor aún,
conforme a las últimas modificaciones de la LPCC, y contra lo que señala la Ley
del Proceso Contencioso Administrativo (LPCA), ya no se puede usar el recurso
de casación como instancia de control de la debida aplicación de las normas,
sino que todo acaba en las cortes superiores. Y, ya que esta revisión judicial
de la cobranza se tramita bajo la LPCA como un proceso de tutela urgente, el
contribuyente probablemente se vea embargado porque la revisión judicial terminó
en su contra y el Tribunal Fiscal todavía no se pronuncia sobre su caso.
En suma, la
conjunción de normas mal diseñadas, el abuso de facultades de los municipios y
la renuencia de los órganos judiciales a aplicar las reglas tributarias, sea
por desidia o desconocimiento, más la demora del Tribunal Fiscal en atender
este tipo de casos, juegan totalmente en contra de los contribuyentes. Eso
tiene que cambiar.
(*) Abogado PUCP; MBA Centrum Católica.
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